تبریز جهان شهر ایران

این کندی، تا حدّ قابل توجهی ناشی از مسائل سیاسی است. دهه ها تنش در مناسبات ایران و آمریکا، وضع تحریم های شدید آمریکا علیه بانک ها و شرکت هایی که با ایران در ارتباط بوده اند، ابهام در مورد نتیجه انتخابات 2016 آمریکا و مواردی از این دست، موجب شده تا شرکت ها و بانک های بزرگ جهانی، همچنان با گذشت چند ماه از اجرای برجام، با تأخیر و احتیاط بیش تری به سمت تعامل و همکاری با جمهوری اسلامی ایران حرکت کنند.

نوشتار حاضر تلاش می کند تا بخشی از موانعی را که موجب کندی روند اجرای برجام شده، مورد بررسی قرار داده و وضعیت های احتمالی آینده را در اجرای این توافقنامه شناسایی کند.

مقدمه

پس از بیش از یک دهه مذاکره، در نهایت جمهوری اسلامی ایران و شش قدرت جهانی به یک توافق نهایی در مورد موضوع برنامه هسته¬ای ایران و برچیده شدن تحریم های اقتصادی مرتبط با این پرونده دست یافتند.

این توافق بیش از هر چیز می تواند بازگشت ایران به عنوان بیست و هشتمین اقتصاد بزرگ جهان به صحنه اقتصاد جهانی را تسهیل کند. بر اساس گزارش شرکت بریتیش پترولیوم، ایران در حال حاضر دارای 9/3 درصد از ذخایر نفت و 18/2 درصد از ذخایر گاز شناخته شده جهان است جدا از تبعات سیاسی و امنیتی، این توافقنامه حاوی یک سری پیامدهای تجاری و اقتصادی نیز بوده و بر دسترسی سیستم اقتصادی ایران به نظام پولی و مالی جهان و بازارهای بین المللی اثرگذار خواهد بود. افزون بر ایران، نتایج حاصل از این توافقنامه، کل اقتصاد منطقه و جهان را نیز می تواند تحت تأثیر خود قرار دهد.

اجرای برجام با یک مجموعه مسائل روبه روست که موجب کندی تحقق بخش هایی از آن شده است و این کندی نیز، تا حدّ قابل توجهی ناشی از مسائل سیاسی است. با عنایت به این موضوع ها، نوشتار حاضر بر آن است تا با شناسایی وضعیت های بدیل پیش روی ایران در فضای پس از برجام، موانع احتمالی اجرای آن یا آن چه را که موجب کندی در روند اجرای آن می شوند، مورد بررسی قرار دهد.

تبیین موضوع

برای بیش از یک دهه، موضوع هسته ای ایران، به عنوان یکی از فاکتورهای تعیین کننده در مناسبات میان ایران و کشورهای غربی تبدیل شده بود. صف بندی های ضد ایرانی، با گزارش سپتامبر سال 2011 آژانس بین المللی انرژی آغاز و پس از آن با اعمال تحریم های یک جانبه و چند جانبه توسط ایالات متحده آمریکا، کانادا، انگلستان و برخی دیگر از کشورهای اتحادیه اروپا شدت گرفت.

این تحریم ها به منظور تحقق دو دسته از اهداف، طراحی و اجرا شده بودند:

نخست با عنایت به اهداف اقتصادی و تضعیف کارآمدی نظام؛ و دوم با نیات سیاسی نظامی. در همین راستا، بانک مرکزی ایران با هدف ایجاد اختلال در سیاست پولی کشور، مورد تحریم قرار گرفت و به دنبال آن، دسترسی ایران به سیستم تبادل پولی جهانی با محدودیت های جدی روبه رو شد. ایجاد اختلال در سیاست ارزی کشور و مسدود سازی مسیرهای دسترسی ایران به عواید حاصل از فروش نفت از جمله دیگر اهداف وضع این تحریم ها علیه جمهوری اسلامی ایران بودند.

در چنین فضایی، ایران توانست با یک مجموعه مانورهای سیاسی و کاربست دیپلماسی، فشارهای بین المللی علیه خود را کاهش داده و از راه مذاکره با قدرت های جهانی، به یک توافق نهایی برای حل و فصل موضوع نایل آید.

با همه این ها، پس از گذشت چندین ماه از آغاز اجرای برجام، تعداد عواملی وجود دارند که موجب کندی روند اجرای توافقنامه هسته ای ایران و گروه کشورهای 5 +1 شده اند. از جمله این موارد می توان به نگرانی های زیر اشاره کرد:

1. امکان بازگشت دوباره تحریم ها در صورت اجرا نشدن توافقنامه توسط هر یک از طرفین؛

2. تداوم تنش در مناسبات ایران و ایالات متحده آمریکا و احتمال تشدید این درگیری ها و وضع دوباره تحریم ها علیه ایران؛

3. تحریم های وضع شده علیه ایران به طور کامل برداشته نشده اند و بخشی از تحریم های آمریکا علیه تعدادی از سازمان ها و نهادهای نظامی و مالی ایران بنا به دلایل غیرهسته ای همچنان تداوم دارند.

در واقع، همین ابهام ها و بالا بودن امکان بازگشت پذیری دوباره تحریم ها، جدی ترین مانع بازدارنده بانک ها و شرکت های بزرگ جهانی برای از سرگیری روابط اقتصادی با ایران محسوب می شوند. به معنایی دیگر، پیچیدگی در مناسبات سیاسی میان ایران و آمریکا، از جمله مهم ترین موانع در تسریع روند تحقق مزیت های اقتصادی حاصل از برجام برای طرف ایرانی به شمار می آید. انتخابات کنگره و ریاست جمهوری آمریکا در سال 2016 نیز بر پیچیدگی این مسأله افزوده است.

تحریم، مهم ترین ابزار کنگره در رویارویی با بازیگران متعارض است. کنگره تحت تسلط جمهوری خواهان به نظر می رسد که همچنان درصدد اعمال فشار بر ایران از راه وضع تحریم های بیش تر به منظور وادارسازی ایران برای تغییر رفتار است. این مسأله با روی کار آمدن رییس جمهوری که معتقد به اعمال تحریم های بیش تر علیه ایران باشد، دشوارتر خواهد شد.

جدا از این ها، موانع دیگری هم بر سر راه توسعه مناسبات اقتصادی ایران و بازارهای جهانی وجود دارد. به عنوان نمونه در بخش نفت و گاز، طرف های غربی معتقدند که قراردادهای مورد نظر شرکت نفت ایران با اقدام های مرسوم بین المللی انطباقی ندارد؛ هرچند که از نظر آنها، قراردادهای جدید

وضعیت بهتری نسبت به گذشته برای شرکت های نفتی بین المللی ایجاد کرده اند. از نظر شرکت های غربی، مانع بعدی مسأله فساد در محیط کسب و کار در ایران است.

گزارش بانک جهانی در سال 2016 درباره وضعیت فساد در کشورها، ایران را در جایگاه 118 در بین 189 کشور جهان قرار می دهد اگر چه در قیاس با سال 2015 که ایران در رتبه 130 در میان 168 کشور قرار داشت، وضعیت ایران اندکی بهبود پیدا کرده، اما همچنان شدت ریسک همکاری اقتصادی با ایران در سطح بالایی قرار دارد.

مانع دیگری که مطرح می شود، ابهام در فضای کسب و کار و فعالان اقتصادی در بازار ایران است. وابستگی برخی از شرکت ها و بانک ها به نهادهای نظامی و امنیتی، ریسک تعامل اقتصادی با ایران را برای طرف های غربی افزایش می دهد. نگرانی از تحریم های آمریکا، جدی ترین مانع بر سر راه این همکاری ها است.

به لحاظ منطقه ای، توافق هسته ای ایران با 1+5، می تواند پیامدهای مثبت و منفی برای کشورهای منطقه در پی داشته باشد. برای چندین دهه، کشورهای حاشیه خلیج فارس از فرصت های حاصل از تنش در مناسبات ایران و غرب، در راستای تقویت توانمندی های اقتصادی و تولید قدرت اقتصادی بهره گیری کردند. هرگونه اقدامی برای تعدیل تعارض های میان ایران و غرب به طور عام؛ و ایران و آمریکا به طور خاص، یک هشدار جدی برای این دسته از کشورها تلقی می شود.

از سوی دیگر، کشورهایی مانند امارات متحده عربی که برای سال ها به عنوان مرکز انبار کالاهای تجاری و مسیر اصلی انتقال آنها به ایران عمل می کردند، دوباره از فرصت های ناشی از گشایش در مناسبات اقتصادی ایران و بازارهای جهانی، منتفع خواهند شد.

با این حال، بازگشت نفت ایران به بازارهای جهانی، در دوره ای که بهای جهانی نفت با افت شدید روبه رو است، پیامد خوشایندی برای کشورهای صادرکننده در پی نخواهد داشت. تضعیف درآمدهای نفتی، رشد اقتصادی کشورهای صادرکننده نفت را با چالش های جدی روبه رو خواهد کرد در سطح جهانی، توافقنامه هسته ای ایران، فرصت های تجارت و سرمایه گذاری را برای اقتصاد جهانی افزایش داده و کاهش قیمت دسترسی به انرژی را به دنبال خواهد داشت. البته، افت قیمت نفت در بازارهای جهانی، می تواند باعث کاهش انگیزه و ظرفیت سرمایه گذاری در بخش صنایع نفتی شود که این مسأله خود در بلندمدت می تواند بازارهای جهانی را با چالش های جدی روبه رو سازد.

اجرای برجام و وضعیت های بدیل

وضعیت کنونی 

با توجه به آن چه که گفته شد، به نظر می رسد که همچنان روند بازگشت کامل کشور به سیستم اقتصاد بین المللی و عادی شدن تعاملات نظام پولی و مالی جهان با ایران به کندی انجام شود. حداقل انتظار می رود که شرکت ها و نهادهای مالی بزرگ جهان، همچنان تا پیش از مشخص شدن نتایج نهایی انتخابات در ایالات متحده آمریکا، برای همکاری اقتصادی با ایران تعلل کنند. در حال حاضر ایران همچنان به نظام پولی و مالی آمریکا دسترسی ندارد و شرکت های آمریکایی از معامله با ایران منع شده اند.

به نظر می رسد که گشایش در مناسبات اقتصادی ایران و آمریکا و درگیرشدن مستقیم منافع این دو کشور با یکدیگر و از سرگیری فعالیت شرکت های آمریکایی در ایران، می تواند تا حد زیادی از نگرانی بانک ها و شرکت های اروپایی بکاهد. تا زمانی که تحریم اقتصادی ایران، به طور مستقیم منافع بانک ها و شرکت های آمریکایی را تحت تأثیر قرار ندهد، تصمیم گیری برای وضع تحریم های بیش تر به بهانه های مختلف، برای واشنگتن در هر زمانی چندان دشوار به نظر نخواهد رسید.

درهم آمیختگی اقتصاد آمریکا با ایران و افزایش تعاملات دو طرف، هزینه های وضع تحریم را برای طرف آمریکایی افزایش می دهد. با توجه به آنچه که گفته شد، چهار وضعیت را می توان در ارتباط با آینده اجرای برجام ترسیم کرد:

وضعیت اول: تداوم اجرای برجام

این وضعیت عبارت است از اینکه تمامی طرف های توافق هسته ای، به مفاد آن پای بند باشند و تجارت و سرمایه گذاری میان ایران و بازارهای جهانی رفته رفته به حالت عادی بازگردد.

 وضعیت دوم: شکست و توقف توافق از سوی آمریکایی ها

به این معنا که یک رییس جمهور جمهوری خواه، به اتفاق یک کنگره طرفدار اعمال فشار بر ایران، به طور مستقیم با وضع مجموعه ای از تحریم های سختگیرانه، موجب شکست توافقنامه هسته ای شود. به عنوان نمونه، یک رییس جمهور جمهوری خواه می تواند با غیرقابل قبول خواندن توافق با ایران، به کلی از اجرای آن سر باز زند که این وضعیت، ایران را در موقعیتی قرار خواهد داد تا علیه آمریکایی ها در مجامع بین المللی اقامه دعوا کند.

ضمن آنکه آمریکایی ها با وضعیت پیچیده ای روبه رو خواهند شد و امکان بازگرداندن اجماع بین المللی علیه ایران آنگونه که تا پیش از انعقاد توافقنامه هسته ای وجود داشت، میسر نخواهد بود.

وضعیت سوم: تشدید فشارها و توقف اجرای برجام از سوی ایران

عبارت است از این که یک رییس جمهور دموکرات به اتفاق یک کنگره طرفدار اعمال فشار بر ایران، به طور غیرمستقیم با وضع یک مجموعه تحریم های سختگیرانه، موجب شکست توافقنامه هسته ای شود. به عنوان نمونه، یک رییس جمهور دموکرات می تواند با وجود اعلام حمایت از اجرای توافق هسته ای با ایران، به وسیله وضع و اعمال تحریم های تازه تر در خصوص موضوع هایی مانند حقوق بشر یا تروریسم، در عمل زمینه را برای شکست برجام و بازگشت دوباره رژیم تحریم ها مهیا کند. این وضعیت خاص می تواند در قالب الگوی «دیپلماسی تغییر بازی» مورد پیگیری قرار گیرد.

هدف از دیپلماسی تغییر بازی، در واقع، تغییر ماهیت بازی است، به گونه ای که آمریکا و هم پیمانانش در ارتباط با بازیگر هدف، در موقعیت برتری قرار گیرند. در اینجا وظایف و مسئولیت هایی به سوژه تحمیل می شود که تا حدّ امکان، انتخاب ها را برای وی دشوار سازد. در چارچوب مذاکره های سیاسی، پیشنهادها به گونه ای طراحی و ارائه می شوند که عبور از آنها برای طرف مقابل کار ساده ای نباشد.

به معنایی دیگر، محرکه ای ارائه شده برای تغییر رفتار بازیگر هدف به گونه ای انتخاب می شوند که رد کردن آنها، طرف مقابل را از داخل دچار مشکل کند.

وضعیت چهارم: تجدیدنظر ایران برای ادامه اجرای برجام

عبارت از این است که پس از انتخابات سال 96 در ایران، با به قدرت رسیدن یک رییس جمهور مخالف برجام در ایران - اگرچه تصمیم گیری در این باره بر عهده رییس جمهور نیست- به نحوی زمینه برای توقف اجرای برجام و ازسرگیری دوباره برنامه هسته ای و بازگشت تحریم ها فراهم شود.

جمع بندی

توافقنامه هسته ای ایران و 5+1 موسوم به برجام، به طور عمده از دو منظر مورد تحلیل قرار می گیرد:

نخست اینکه این توافق، آغاز روند تازه ای برای تعامل آمریکا با ایران و تلاش برای ادغام حکومت ایران در چارچوب قواعد حاکم بر سیستم فعلی نظام بین الملل از راه اعطای یک مجموعه امتیازها و فضاها برای نقش آفرینی در سطوح منطقه ای است. از این منظر، برجام، نتیجه رویکرد آمریکا برای ارتقاء سطح یادگیری یک بازیگر متعارض منطقه ای به نام جمهوری اسلامی ایران تلقی می شود.

در همین راستا، برخی از راهبرد پردازان آمریکایی معتقدند که هم زمان دولت آینده آمریکا با توجه به اهمیت ایران در منطقه، قطع روابط این کشور با عربستان سعودی و اینکه بسیاری از درگیری های منطقه ای در خاورمیانه بدون حضور و موافقت ایران، حل و فصل نخواهند شد، باید مسیرهای ارتباط مستقیم با ایران را حفظ کرده و در راستای ترغیب این کشور برای گسترش همکاری با واشنگتن اقدام کند.

بنابراین در این چارچوب تحلیلی، این امکان وجود دارد که آمریکایی ها بخواهند از همان الگوی تغییر بازی دیپلماتیک - افزایش فشارهای چندجانبه همراه با ارائه محرکه ای جذاب تر به منظور چانه زنی و متقاعدسازی در پای میز مذاکره- برای تغییر رفتار ایران در سایر موضوع ها استفاده کنند.

نظریه بازی دیپلماتیک با ایران تاکنون مبتنی بر چهار محور اساسی بوده است:

- وجود دستور کاری فراتر از بحث هستهای با حضور کشورهای اروپایی پیش از مذاکره دوجانبه آمریکا با ایران؛

- ایجاد کانال های سنجش ارتباطی دوجانبه پیش از برگزاری مذاکرات از مسیر دو؛  ایجاد کانال های مستقیم و مخفیانه میان طرفین به عنوان ذخیره شرایط ویژه؛ و

- ایجاد بیشترین فشار دیپلماتیک در محدوده زمانی مشخص و تلاش برای جذب ایران از موضع ضعف.

طرفداران الگوی تغییر بازی دیپلماتیک بر این اعتقادند که از آنجایی که مهار ایران تنها از راه اقدام های دیپلماتیک، قابل دستیابی نیست، بنابراین باید این امکان را فراهم کرد که موافقت هم پیمانان بین المللی برای اعمال تحریم های اقتصادی و سیاسی شدیدتر بر حکومت ایران حاصل آید.

در واقع، طرفداران این رویکرد معتقدند که ایجاد اجماع جهانی و تنوع بخشی ابزارهای فشار، در کنار محرکه ای ترغیب کننده، می تواند در ارتباط با تغییر رفتار جمهوری اسلامی موثر واقع شود. از منظر آنها، فشارهای اقتصادی در کنار فشارهای سیاسی و تأکید بر گزینه نظامی، می تواند به طور مشخص، کارآمدی نظام را در داخل کشور هدف قرار دهد.

در همین راستا آمریکایی ها در ارزیابی خود از شرایط سیاسی- اقتصادی ایران، معمولاً یک مجموعه آسیب پذیری ها را مورد شناسایی قرار می دهند که برخی از آنها عبارتند از:

- آسیب پذیری در بخش انرژی؛

 - نیاز به جلب سرمایه گذاری خارجی؛

 - مشکلات اقتصادی و شکنندگی نظام پولی و مالی ایران؛

 - بیکاری و چالش های جدی در حوزه کسب و کار؛

 - ضعف سیاسی عمومی ایران؛

 - شکاف در نخبگان سیاسی؛

 - فضای واگرایانه در منطقه علیه ایران؛

 - عدم امتداد و انسجام ایران در حوزه یادگیری بین المللی؛

 - نیاز شدید ایران برای دسترسی به فناوری و دانش غرب.

از منظر آمریکایی ها موارد یاد شده، عمده ترین نقاط آسیب پذیری جامعه ایران به شمار می آید که به منظور تغییر رفتار این کشور می توان به این بخش ها فشار وارد آورد.

به واقع، درکی را که راهبردپردازان آمریکایی از شرایط کنونی ایران به رهبران آن کشور منتقل می کنند عبارت است از:

 -اصل تصمیم گیری در روابط با امریکا کماکان در حوزه اختیارات رهبری عالی نظام قرار دارد؛

 - دکتر حسن روحانی، تعامل را معادل با قدرت، در سیاست داخلی و خارجی ارزیابی می کند؛

 - به نظر نمی رسد که اعمال فشار بر ایران برای تغییر رفتارهای منطقه ای، موجب خودداری این کشور از ادامه اجرای برجام شود؛ و

 - آمریکا برای کاستن از هزینه های امنیت سازی در خاورمیانه و حفظ موقعیت پیشگامی در این منطقه به جای تعارض مستقیم، باید در راستای مدیریت توانمندی قدرت های درون منطقه ای از جمله ایران، عربستان و ترکیه گام بردارد.

نگرش دیگری نیز در این زمینه وجود دارد و آن این که، نه طرف ایرانی و نه طرف آمریکایی، هیچ یک اراده و تمایلی به عادی سازی روابط با یکدیگر نداشته و برجام تنها یک پروژه خاص بوده برای حل و فصل یک چالش مشخص. چه این که در گذشته نیز درباره برخی موضوع های خاص در سطح منطقه، گفت و گو و گاهی تعاملاتی میان طرفین انجام شده است.

بنابراین از این منظر، به برجام نباید به عنوان آغاز یک روند تازه در مناسبات ایران و آمریکا نگاه کرد. افرادی هم چون هیلاری کلینتون در آمریکا به این دیدگاه نزدیک هستند. کلینتون در رقابت های انتخاباتی اگرچه بارها از توافقنامه هسته ای با ایران استقبال کرد و بر لزوم پای بندی به اجرای آن سخن گفت، اما همواره با بحث برقراری رابطه با ایران، محتاطانه برخورد کرده و بر این نکته تأکید می کند که دو کشور دارای مجموعه ای مسائل ساختاری در ارتباط با یکدیگر هستند و چندان نظر مساعدی نسبت به همکاری با ایران در زمینه مسائل منطقه ای از خود نشان نداده است.

جدای از این که کدام یک از نگرش یادشده، به واقعیت نزدیک تر باشد، باید گفت که توافقنامه هسته ای، مجموعه ای از پیامدها را در سطوح مختلف از جمله سیاسی، امنیتی و اقتصادی برای ایران، منطقه و حتی بسیاری از کشورهای جهان در پی خواهد داشت. بی ثباتی و شکنندگی امنیت در غرب آسیا، توجه جدی به ظرفیت های جمهوری اسلامی به عنوان یک قدرت مهم منطقه ای را برای رییس جمهور آینده ایالات متحده اجتناب ناپذیر می سازد. توصیه اتاق های فکر آمریکایی به رییس جمهور آینده این کشور، همگی در زمینه لزوم بهره گیری از ظرفیت های منطقه ای ایران برای کنترل محیط امنیتی پیچیده غرب آسیا و فائق آمدن بر بحران های این منطقه اتفاق نظر دارند. 

بنابراین به نظر می رسد که برای آمریکایی ها ظرفیت های امنیت سازی ایران در منطقه به اندازه مزیت های اقتصادی برجام برای ایران، حایز اهمیت باشد. به این ترتیب هرگونه تلاش احتمالی در دولت آینده آمریکا برای به بن بست کشاندن برجام، تنها یک هزینه و فشار یک سویه به حکومت ایران محسوب نمی شود، بلکه منافع آمریکایی ها و هزینه های امنیت سازی آنها را در محیط آشوب زده غرب آسیا نیز به شدت تحت تأثیر خود قرار خواهد داد.

از: قاسم منفرد، پژوهشگر حوزه اروپا و آمریکا

منبع: ماهنامه آینده پژوهی، شماره 34، خرداد 95